五大領域特許經營向社會資本開放
“特許經營將成為未來調動我國規模巨大的社會資本的主力模式。”
日前，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》。政策權威人士就此解讀說，特許經營模式相比近期熱議的PPP模式，概念清晰、范圍明確、管理操作相對規范可行，更符合當前國情現實，也有廣泛實踐基礎，便于各方面理解接受。
國家發展改革委法規司司長李亢也表示，PPP模式是對公私合作的統稱和概括，國際上缺乏統一、權威和明晰的認知，比如民營化、私有化的公私的協作伙伴關系，具體到我國實際情況也存在眾多爭議和分歧。為了加快調動我國規模巨大的社會資本的積極性，重點推進特許經營是一種符合國情的理性決定。
目前，我國是全球擁有特許經營體系最多的國家，整體上處于“散、小、差”的狀態，主要集中在商業流通領域。2004年，建設部也曾出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》。此次出臺的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，由國家發展改革委等六部門起草，國務院常務會議通過，所涉領域規模更大，含金量更高，也反映出決策部門對之的冀望更重。
據國家統計局數據，2014年我國民間固定資產投資占全國固定資產投資的比重為64.1%，達32.16萬億元。而截至今年一季度，我國住戶存款和非金融企業存款之和為94.31萬億元。由此對照可見，就我國民間資本而言，現有的市場投資領域相對飽和，資金閑置和投資壓抑嚴重。
此次《辦法》明確將能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等五大吸納資金規模巨大和投資收益含金量高的行業，開辟為特許經營的領域，并提出最長30年的運營期限，明確國家鼓勵包括政策性開發性金融機構參與，專門規定“行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行”，而且還將推動基礎設施和公用事業特許經營的國家立法進程。
國家發展改革委秘書長李樸民表示，《辦法》的出臺，將大大調動社會資本的投資積極性，“有利于擴大民間投資，激發社會活力，增加公共產品和服務供給。”
三大政策保駕護航
從1984年深圳沙角B電廠項目實行特許經營至今，我國開展基礎設施和公用事業特許經營已有30多年。李樸民坦言，實踐中，主要存在著國家層面缺乏統一的制度規范，民間投資權益保障機制不完善，行政審批程序繁瑣等亟待解決的問題。“這些問題影響了社會資本參與的積極性，制約著特許經營健康發展。”
因此，《辦法》對此進行了針對性很強的設計。權威人士具體介紹了三方面保障型政策：
其一，創新金融服務模式，為特許經營項目拓寬資金渠道。
權威人士表示，特許經營的健康發展離不開金融機構的有力支持和配合。《辦法》明確提出，國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發性金融機構可給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。
不僅如此，國家還鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債券融資工具等方式拓寬融資渠道。
此外還強化了政府投資的支持。縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營的引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式來支持有關特許經營項目的建設運營。
其二，明確政府違約責任。
李亢表示，特許經營的核心是政府、社會雙方協商約定、共擔風險、長期合作、各展所長，共同提供優質的公用產品和服務。從這個意義上講，政府誠信履約至關重要。“特許經營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時與政府相關部門和一些中介機構都有關，所以需要政府長期穩定的可預期的合作和支持機制。”
結合實踐看，李亢坦言，有的地方政府和相關部門不按照特許經營協議履行價格調整承諾，或是主要負責人調整了，就導致原有的特許經營協議需要修改、調整。“有的政府直接違約，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決。”
對此，《辦法》從強調雙方的協商合作、嚴格政府履約義務、明確政府違約責任三方面作出制度安排。《辦法》強調通過協議來約定各方的權利義務，要求各方當事人應該遵循誠實信用的原則，按照約定全面履行義務。
為社會廣泛關注的是，《辦法》明確規定，實施機構應當按照特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平；行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行。
其三，著力減少審批環節，暢通社會資金參與渠道。
據李亢介紹，在國家發展改革委的調研中，有水務企業反映，某個污水處理特許經營項目需要蓋160多個章，歷時一年半，最后才得以開工建設，這些行政審批影響了民間投資的進入。
對此，《辦法》嚴格管控審批環節，規定地方政府要建立特許經營部門協調機制，審查特許經營項目必須依托部門協調機制來加速項目的實施；通過簡化審核內容避免重復審查；通過嚴格依法管控禁止新增行政審批。
適應穩增長緊迫需要
李樸民表示，針對經濟下行壓力加大、傳統增長引擎動力下降的情況，去年以來，報經國務院批準，國家發展改革委牽頭實施了7大類投資工程包、6大領域消費工程，并推出了80個鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設營運的示范項目。有關地方也廣泛吸引社會投資，推出了一批政府與社會資本合作項目，取得了積極成效。
但在實踐中，特許經營面臨的障礙嚴重制約了社會資金尤其是民間投資的積極性。中央對此給予高度重視。黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”，國務院領導同志多次作出重要批示指示，要求推廣項目融資、特許經營等模式，吸引更多社會資本參與建設運營，積極推動相關立法，為鼓勵民間資本進入相關領域提供法治保障。在此時間節點，出臺基礎設施和公用事業特許經營管理辦法，正是希望激活社會資本的投資活力和熱情。
不僅如此，李樸民還透露，根據中央全面深化改革領導小組2015年改革工作要點、十二屆全國人大五年立法規劃和國務院立法計劃部署，國家發展改革委正在會同有關部門起草基礎設施和公用事業特許經營法。但法律的制定需要一個過程，考慮到當前促進民間投資、穩定經濟增長需求任務緊迫，按照急用先行原則，國家發展改革委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合起草了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，報經第89次國務院常務會議審議通過。
通過特許經營的方式引導社會資金進入到公共服務的薄弱環節，這是中國國際經濟交流中心副理事長鄭新立一直呼吁的內容。他表示，鐵路、公路、醫院、養老院、幼兒園、停車場、充電樁等，都可以采取特許經營的辦法，由政府制定政策，使投資能得到合理回報，并通過招投標，選擇有資質的企業承擔投資建設任務。引導社會資金投入這些領域，既能消除經濟社會發展瓶頸，又能拉動投資需求，對穩增長發揮重要作用。
加快推動立法“定心丸”
據權威人士透露，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》醞釀多時，經過數輪修改，還曾一度陷入停滯。《辦法》最終以六部委聯合發文的形式呈現。本質上還是一個部門層面的規章，需要通過進一步的試點、運用，總結經驗和逐步完善，再上升為國務院的條例以及法律。
之所以以部門規章的層級而不是以具有更高行政法規效力的國務院條例出臺，原因在于存在的爭議難以短期達成共識，一些具體細節爭論也較大。據中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟介紹，政府購買服務這一概念是否可以寬泛化就是爭議之一。國家發展改革委的觀點傾向于不應該把財政付費過度擴大化。很多特許經營的項目，本身的收費就能夠回收自己的項目建設和運營成本，所以很可能不需要財政的補貼。
但在李開孟看來，多個部委聯合出臺管理辦法，一定程度上解決了我國特許經營無法可依的局面，解決了一些重要協議、合同、文本的內容框架問題，對于協調各部委的思想、立場有很重要的價值，有利于各部委之間就相關領域新體制、新機制、新模式的建立和完善達成一致。
李亢表示《辦法》作為部門級規章，在效力層級和規范內容上存在一定局限，有些癥結還是需要通過更高層次的立法來加以解決。
“特許經營法是基礎設施和公共事業領域急需的頂層設計。”權威人士透露，國家發展改革委已于今年1月牽頭成立了基礎設施和公用事業特許經營立法工作領導小組。國家發展改革委主任徐紹史擔任組長。財政部、國務院法制辦為副組長單位，國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、國資委、人民銀行、銀監會為領導小組成員。
